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检视我国民间借贷的“四倍利率”上限规定(下)
来源:法制日报  时间:2014-03-13   浏览次数:3516次

  到上世纪90年代初的“金融三乱”治理上,当时中央和国务院需要一个强烈的立法信号,以表明政府对民间借贷的态度。“4倍利率”的产生是在我国改革开放早期,由于民间借贷兴起而产生大量纠纷,然而金融法制相对落后的情况下,司法介入民间金融监管的结果。

 

   原标题:检视我国民间借贷的“四倍利率”上限规定(下)

□袁春湘

  利率是民间借贷的核心问题。1991年最高人民法院制定《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的司法解释,其中第6条规定,“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率,各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握,但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍(包含利率本数)。超出此限度的,超出部分的利息不予保护。”这就是被称为民间借贷“四倍利率”红线的司法解释。二十多年来,理论界和实务界对其争议、质疑一直没有停过。当前,随着民间借贷新的发展高峰的到来,民间借贷利率问题再度引起关注,我们有必要梳理过去,思考未来。

  “四倍利率”上限规定

  出台的背景和动因

  1980年代中期到90年代中期,民营和个体经济的蓬勃发展推动了经济增长,经济增长引起资金供给与需求的矛盾,在国家正式金融无法满足的情况下,政府倡导社会办金融,民间借贷也随之出现了兴盛景象。但是与此同时,一些地方、部门和企事业单位乱批设金融机构、乱集资、乱办金融业务的现象开始泛滥,严重影响了正常金融秩序。为纠正这种由于金融政策偏差而造成的金融混乱,政府开始采取各种措施抑制“金融三乱”。在此大背景下,“父爱主义”的金融管理思维模式使得政府第一反应是对民间金融的“整顿治理”,不过采取的是打压而非疏导的政策导向。从当时最高人民法院的一些活动看,最高人民法院对此做出了积极地回应,甚至可以说是积极地参与,而这些都是源于中国特有的政法治理方式和最高人民法院在计划经济条件下所处的地位。

  在计划经济下,调动全社会搞经济建设、制定经济政策的权力集中于党中央和国务院,最高人民法院很少直接参与,只是通过服务政治而间接参与经济管理。在当年,发展市场经济逐渐被认同而取得正当性之后,最高人民法院是在政治主导下参与市场经济建设的,基本方式就是贯彻党中央和国务院的大政方针,保持政治上的一致性,具体活动就是随着中央放权(包括制定经济政策的权力开始下放和分散),最高人民法院必须对市场经济需要大量规则的形势做出积极回应,从而针对党在一定时期的具体任务和要求制定相应的司法政策。因此,最高人民法院开始具有所谓的公共政策制定的功能和职能。最高人民法院往往是以指导地方各级法院解决某类司法具体案件为目的,将党的政策以司法解释或司法规范性文件的方式具体化为司法政策,从而贯彻党的政策。

  具体到上世纪90年代初的“金融三乱”治理上,当时中央和国务院需要一个强烈的立法信号,以表明政府对民间借贷的态度。正如最高人民法院原院长郑天翔在做工作报告中指出的,从人民法院受理的大量民间借贷案件来看,民间借贷的高利化、不规范、容易激化成刑事案件等引起了各界关注和讨论,其中包括对民间借贷利率的讨论,“建议国家早日制定有关民间借贷的法规,对借而不还的规定恰当的制裁措施,把民间借贷纳入法制轨道”。有学者认为,正是由于上世纪80年末90年代初学者们关于民间借贷及利率的意见,最终导致了1991年《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》的出台。本人认为该观点有一定道理,但不够全面。应该说,除了1980年代末学术研究的促成外,还有两个方面的因素,第一个方面是,建国以来,尤其是改革开放以来,党和政府对民间借贷高利化倾向的否定和打击态度,影响了一向以服务党和国家工作大局为工作目标的人民法院的立场和态度,就是积极以司法手段打击高利贷,维护国家金融秩序。这就不难理解最高法院在完善民间借贷法制方面表现出的积极能动性。然而,由于民间借贷的复杂或者其他因素,关于民间借贷的法律、行政法规迟迟制定不出来,而另一方面人民法院受理越来越多的民间借贷纠纷案件,在无法可适的情况下,这直接导致了最高法院行使司法解释权,通过制定《意见》来解决急需解决的实践难题。最高人民法院制定审理民间借贷案件的司法解释,并确定了4倍利率标准。这种固定标准利率规制模式有利于强化政府立法价值取向,有利于明确传达政府信号从而增强宣示效果。相比之下,如果只是被动地处理一个个案件,并通过具体案例来宣示政府态度,规制民间借贷利率,不仅不够简单而清晰、便于理解和操作,而且执行效果也会大打折扣。

  制定这一司法解释并确定4倍利率的审判判断标准,也是人民法院实现自身功能运作的客观需要。因为人民法院是金融法律规制的“消费者”,在我国当时金融法律规则供给严重不足的情况下,面对大量的民间借贷纠纷,人民法院不可能总是以法无明文规定而拒绝审判,也可能总是无限地行使自由裁量权,主动承担金融法律规则的制定职能也是“自给自足”的无奈之举,也是符合法院自身利益最大化的理性选择。正如学者认为4倍利率的规则尽管使得法官自由裁量权受到限制,但是却为法官与社会舆论和公众质疑、指责之间提供了相对安全的隔离带:法官无需像德国法官那样需要借助主观判断来认定每一个借贷合同成立、生效与否,只需要4倍利率的这一标准来判断利率事实即可,超过就是违法,不受保护。无需在审判或判决书中作具体分析和解释,既降低了审判民间借贷案件的难度和不确定性,明显减少法院的司法成本和提高审判效率,又有利于法律适用标准的统一,这无疑受到各级法院法官,尤其是面临民间借贷案件量最大、压力最大的基层法院法官的欢迎。

  司法在金融法制建设中的定位

  其实,在金融法制日益完备的情况下,是否仍由最高人民法院冲在前面承担起规制民间借贷利率的职责,也就说在建设金融法制、实现金融法治的过程中,人民法院应充当什么样的角色,如何定位?这才是目前民间借贷利率规制最大的问题。本人的观点是金融体制转型时期,金融法制尚未健全,而相关问题丛生,严重影响金融秩序和社会稳定的情况下,人民法院处在矛盾纠纷的前沿,以个案处理和制定司法政策的方式介入金融法律规制,是必要的和合理的“过渡性制度安排”,然而,在将来成熟的现代金融治理中,则不应当职能和角色错位,要实现职能的复位,以独立、中立、理性实现金融自由与金融秩序的平衡。

  “4倍利率”的产生是在我国改革开放早期,由于民间借贷兴起而产生大量纠纷,然而金融法制相对落后的情况下,司法介入民间金融监管的结果。从上世纪90年代最高人民法院关于联营合同与企业借贷法律效力的司法规范性文件到2011年妥善审理民间借贷案件的意见,都是司法机关通过先行先试的方式发挥立法的功能。然而,人民法院毕竟是裁判机关而不是行政管理机关,在承担政策性的社会治理功能的过程中,其专业知识和经验的积累、信息的获取等没有金融行政部门有优势,容易给法院和法官带来额外的责任负担,此外由于其为追求公共政策价值,法院的立场、态度往往与党政部门的意见和态度保持一致,会造成规则制定与案件裁判角色重合,而影响公正性、权威性,会遭到依附于行政监管部门的质疑。

  对民间借贷及利率规制应当采取金融主管机关的事前规制与人民法院事后裁判的模式。《人民币利率管理规定》第二章规定了“利率的制定与管理”,其中,第5条规定了中国人民银行制定各种利率的权力和职责,第7条规定了人民银行总行所履行的利率管理职责,两个条文虽然都未明确制定和管理民间借贷利率,但根据两个条文的兜底条款,“其他”利率与“其他利率管理工作”理性包括民间借贷利率及其管理应不存在问题。人民法院作为司法机关,在现代市场经济中的定位既不能仅仅是契约自由维护者和保障者,也不能仅仅是国家干预的维护者和保障者,就金融领域的社会治理而言,司法应当是金融自由与金融秩序的平衡力量。

 
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